以能源法為基，以規(guī)劃為總領(lǐng)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，推動(dòng)油氣基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展

——《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》解讀

       2025年10月30日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第35號(hào),簡(jiǎn)稱《管理辦法》），是繼2014版《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》的進(jìn)一步修訂與完善，是適應(yīng)市場(chǎng)化改革的時(shí)代需要，也是《中華人民共和國(guó)能源法》在油氣領(lǐng)域的細(xì)化和落實(shí)。

       與2014版相比，新版《管理辦法》有以下變化和特點(diǎn)：

       一、范圍界定進(jìn)一步清晰

       《管理辦法》范圍界定進(jìn)一步明確。如不允許省內(nèi)分段核準(zhǔn)干線管道，并對(duì)干線管網(wǎng)的認(rèn)定進(jìn)一步明確，即“輸送天然氣的管道設(shè)計(jì)最高工作壓力大于4兆帕，輸送原油或成品油的管道設(shè)計(jì)最高壓力大于等于6.4兆帕，并滿足以下四者之一：國(guó)家核準(zhǔn)的跨省/跨境管道及聯(lián)通工程；省間實(shí)質(zhì)形成跨境/跨省整體運(yùn)營(yíng)；與上述2類管道物理連接且具備開(kāi)口分銷的儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站外輸管道；其他納入干線管網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，以及與氣源點(diǎn)或上述前三類管網(wǎng)物理連接，執(zhí)行統(tǒng)一定價(jià)的管道”，同時(shí)清晰劃分除外范圍，即煉化企業(yè)、儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG儲(chǔ)氣設(shè)施、天然氣處理廠等不與干線管網(wǎng)物理連接，或雖與干線管網(wǎng)物理連通但沿線無(wú)分銷功能的短途管道。這種詳細(xì)界定，為“X+1+X”市場(chǎng)體系下的油氣資源統(tǒng)籌調(diào)配與基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同運(yùn)營(yíng)提供了可操作的制度支撐，既強(qiáng)化了主干網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一調(diào)度與監(jiān)管，又避免了管理邊界模糊帶來(lái)的執(zhí)行困擾，為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)提供了清晰規(guī)則基礎(chǔ)。

       二、責(zé)任義務(wù)進(jìn)一步明確

       2014年辦法確立的儲(chǔ)氣責(zé)任模式，為初期天然氣儲(chǔ)備體系建設(shè)提供了制度框架。結(jié)合近年市場(chǎng)發(fā)展實(shí)踐，2025年《管理辦法》依據(jù)《能源法》關(guān)于能源儲(chǔ)備的系統(tǒng)性規(guī)定，優(yōu)化重構(gòu)儲(chǔ)氣責(zé)任體系，伴隨儲(chǔ)氣資產(chǎn)的部分劃轉(zhuǎn)，將原屬于上游供氣企業(yè)供氣量10%的儲(chǔ)氣責(zé)任，拆分為供氣企業(yè)、國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)各履行一半，即供氣企業(yè)、國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)儲(chǔ)氣義務(wù)調(diào)整至年供氣量5%，同時(shí)將地方政府應(yīng)急儲(chǔ)備天數(shù)延長(zhǎng)至5天，形成“企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作+政府應(yīng)急兜底”的協(xié)同機(jī)制；并創(chuàng)新履約方式，允許企業(yè)通過(guò)購(gòu)買市場(chǎng)化儲(chǔ)氣服務(wù)替代自建。

       三、市場(chǎng)參與進(jìn)一步開(kāi)放

       《管理辦法》進(jìn)一步強(qiáng)化“運(yùn)銷分離”底線，要求干線管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)與上下游競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)徹底切割，這是對(duì)《能源法》第四十條“國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)各類經(jīng)營(yíng)主體依法投資能源開(kāi)發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)能源市場(chǎng)發(fā)展”精神的具體落實(shí)?！豆芾磙k法》強(qiáng)調(diào)，支持各類社會(huì)資本特別是民間資本按照市場(chǎng)化原則參股石油天然氣管道項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合資質(zhì)、融資、信用等條件的社會(huì)資本特別是民間資本參與石油天然氣儲(chǔ)備庫(kù)、液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)提升民營(yíng)企業(yè)參與我國(guó)油氣基礎(chǔ)設(shè)施的力度和廣度。

       四、規(guī)劃統(tǒng)籌進(jìn)一步完善

       2014年辦法確立的規(guī)劃協(xié)調(diào)原則，為早期油氣基礎(chǔ)設(shè)施布局奠定了基礎(chǔ)。隨著行業(yè)規(guī)?；l(fā)展，2025年《管理辦法》進(jìn)一步以《能源法》的規(guī)劃管理規(guī)定為核心，構(gòu)建“國(guó)家統(tǒng)籌”的規(guī)劃體系。一是文件范圍從天然氣進(jìn)一步拓展到石油；二是《管理辦法》明確要求省級(jí)規(guī)劃編制需與國(guó)家能源規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃深度對(duì)接，對(duì)跨境、跨省管道項(xiàng)目，明確要求納入國(guó)家規(guī)劃后實(shí)施，禁止地方自行分段審批。

       五、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化

      隨著油氣體制改革深入，市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管規(guī)范化的需求持續(xù)提升。《管理辦法》新增了監(jiān)管機(jī)制，細(xì)化石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使用，管道保護(hù)等工作的監(jiān)督部門，推進(jìn)建立健全油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放的監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)管理和利用，完善爭(zhēng)議協(xié)調(diào)解決處理路徑，加強(qiáng)保密管理、做好信用記錄，與《能源法》中對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的規(guī)范要求形成執(zhí)法閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的法制化升級(jí)，既落實(shí)了《能源法》對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的要求，又為“管住中間”提供了法治化保障，與同期升格為部門規(guī)章的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》形成合力，鞏固了油氣管網(wǎng)市場(chǎng)化改革成果。

       六、創(chuàng)新導(dǎo)向進(jìn)一步升級(jí)

      《管理辦法》增設(shè)技術(shù)創(chuàng)新與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)條款，鼓勵(lì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、前沿性重大技術(shù)、裝備及新材料的研究、開(kāi)發(fā)、示范、推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”，支持?jǐn)?shù)字化、智能化技術(shù)應(yīng)用，并要求建立適配綠色低碳轉(zhuǎn)型的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前管道輸氫、氨醇輸送等新業(yè)態(tài)加速興起，數(shù)字化升級(jí)成為提升管網(wǎng)效率的關(guān)鍵抓手，《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定為上述創(chuàng)新實(shí)踐提供了政策依據(jù)與制度空間。通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新賦能，油氣基礎(chǔ)設(shè)施正逐步形成“新質(zhì)生產(chǎn)力”，推動(dòng)“全國(guó)一張網(wǎng)”向“智能一張網(wǎng)”升級(jí)，踐行了《能源法》推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

（作者：中咨公司石化輕紡業(yè)務(wù)部主任陳梅濤、油氣處處長(zhǎng)張繼龍 ）